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Filosofia económica/política - Michael Spence - O FIM DA SOBERANIA ORÇAMENTAL NA EUROPA?

O falecido Milton Friedman afirmou que uma moeda comum - ou seja, uma união monetária - não pode ser mantida sem uma profunda união económica e política. Com isto, ele queria dizer uma economia aberta que garantisse o fluxo livre de bens, trabalho e capital, em conjunto com uma autoridade central orçamental disciplinada e um banco central forte. Estes dois últimos são os pilares de uma moeda forte. Funcionam em conjunto. Mas as outras peças não são menos importantes.
A Zona Euro, que actualmente enfrenta um desequilíbrio orçamental e um risco em matéria de dívida soberana, tem um banco central autónomo e forte, mas é fragmentada em termos orçamentais e apenas parcialmente unida em termos políticos.
O Tratado de Maastricht impõe uma disciplina orçamental ao definir limites aos défices e às dívidas dos governos - uma estrutura, claramente, definida para impedir que alguns países se aproveitam da disciplina fiscal de outros. Maastricht foi criado para evitar situações como a que está a ocorrer, actualmente, na Grécia.
Não funcionou. A dívida soberana da Zona Euro deixou de ser homogénea em relação ao risco.
Num mundo estável, as regras definidas no Tratado de Maastricht, se aplicadas, deveriam alcançar o resultado desejado. Mas num mundo propenso a choques, é um sistema frágil, porque apenas permite uma modesta política anti-cíclica. Assim, não admira que os limites severos tenham sido quebrados no início da primeira década do euro tanto pelos principais países como pelos países periféricos.
De facto, com um grande choque, grande parte do incumprimento acontece automaticamente, à medida que as receitas fiscais diminuem e os pagamentos da segurança social aumentam. Uma análise recente do Fundo Monetário Internacional indica que cerca de 80% dos estímulos orçamentais realizados em países avançados durante a recente crise foram não discricionários.
Este tipo de medidas anti-cíclicas não são negativas mas se, após um forte choque, representarem uma ameaça à instabilidade orçamental e um risco excessivo em matéria de dívida soberana, então o ponto de partida não foi suficientemente conservador - ou seja, os níveis do défice ou da dívida (ou de ambos) eram demasiado elevados. Medidas anti-cíclicas não significam défices modestos em períodos de crescimento e enormes défices em períodos de contracção.
Se as actuais regras orçamentais da União Europeia são demasiado rígidas e são ignoradas na presença de um choque, então a porta está aberta a um comportamento orçamental imprudente. Em teoria, uma supervisão mais profunda poderia reconhecer as medidas anti-cíclicas prudentes. Mas na prática é difícil de implementar.
O desafio imediato da Zona Euro é a diminuição da estabilidade orçamental num subconjunto de países cujos "ratings" do crédito estão a cair e os custos da dívida estão a subir. Com a ausência de uma assistência externa e de um plano credível para repor a ordem orçamental, a dívida soberana grega não poderia ser financiada, o que levaria a um incumprimento, provavelmente na forma de reestruturação da dívida. Mesmo com assistência externa, muitos acreditam que o incumprimento é a opção mais provável porque a aritmética de repor o equilíbrio orçamental é desencorajadora.
Os membros da Zona Euro excluem a inflação e a desvalorização como mecanismos de ajustamento. Uma alternativa é a deflação doméstica em conjunto com medidas orçamentais extremas - ou seja, um período de abrandamento ou crescimento negativo nos salários, rendimento e dos preços de alguns produtos não comercializáveis. Mas a deflação é dolorosa e, realisticamente, não pode ser uma opção por razões políticas.
Os constrangimentos dos países da Zona Euro são semelhantes aos dos estados dos Estados Unidos que enfrentam problemas orçamentais. A desvalorização não é uma opção devido à moeda comum. A Reserva Federal norte-americana não está disposta a recorrer à inflação. Além disso, nos Estados Unidos há regras e convenções (semelhantes às de Maastricht) que não permitem ou desencorajam os Estados a terem défices de longo prazo. Isto significa que o comportamento orçamental tende a ser pró-cíclico.
Assim, porque é que um sistema federal não é igualmente frágil? Existem duas válvulas de segurança essenciais. Uma é a capacidade do Governo central para gerir défices e agir de forma decisiva. A outra é a mobilidade laboral.
A União Europeia não tem uma estrutura orçamental centralizada robusta com um mandato em contra ciclo e, além disso, a mobilidade laboral, um dos objectivos de longo prazo da União Europeia, está limitada pela língua, leis e regimes de regulação distintos.
Além disso, as obrigações estatais não são tratadas como iguais e os mercados penalizam os Estados devedores. Se a União Europeia quer uma união monetária em que a dívida soberana seja relativamente homogénea em termos de risco, a disciplina orçamental deve ser igualmente homogénea. Mas isso significa que necessita de um mecanismo mais sólido para as respostas anti-cíclicas aos choques.
Os líderes da União Europeia manifestaram recentemente a sua intenção de rever a estrutura de Maastricht, o que em princípio é uma boa ideia. Os dirigentes da região poderiam adaptar as regras de Maastricht para permitir uma maior flexibilidade inter-temporal ao nível nacional. Mas esse planeamento seria complicado. Faria falta uma capacidade mais sofisticada para monitorizar e reforçar a política orçamental e a dívida soberana - ou acabar por repetir a actual situação.
Uma melhor solução de longo prazo é uma capacidade orçamental central que acumule os recursos para responder aos choques durante os períodos de crescimento. Poderíamos pensar num imposto de estabilização que seria negativo em fases de contracção.
Mas um passo nesta direcção envolve algum grau de centralização orçamental. E provavelmente exigiria que a União Europeia fosse capaz de emitir dívida soberana. Não é claro que exista vontade política para fazer tudo isto.
Mas um passo na direcção certa pode ser tomado através de uma centralização orçamental parcial com um mandato anti-cíclico limitado. Isso permitiria uma aplicação eficaz da disciplina orçamental ao nível nacional e daria ao euro a disciplina orçamental que precisa para sobreviver.
Quando a Zona Euro foi criada, a disciplina orçamental era um factor decisivo. A crise actual veio sublinhar esta tese. O actual desafio é alcançar uma combinação entre a disciplina e a flexibilidade que protege os interesses colectivos. Isso vai envolver uma perda da soberania orçamental plena, mas é necessário enfrentar essa realidade para manter a união monetária.

Michael Spence foi premiado com o Prémio Nobel da Economia em 2001.

Uma análise mais alongada sobre as lições e os desafios da crise financeira pode ser encontrada em "Post-Crisis Growth in Developing Countries: A Special Report of the Commission on Growth and Development on the Implications of the 2008 Financial Crisis."